Texto
Ariadna M. Godreau Aubert y Verónica González Rodríguez,
Ayuda Legal Puerto Rico
Arte
Molly Crabapple
La recuperación posible: Vivienda digna tras desastres
La recuperación a cuatro años de los huracanes
La recuperación ha sido usada para lanzar un andamiaje, una maquinaria que ya había sido montada durante los 10 años previos de austeridad –epitomizada por la ley 20/22. Es un proyecto de “sustitución de población”, dicen algunos, o más bien de reubicar o reasignar los roles de la población en Puerto Rico. Los desastres de 2017 ocurrieron a un año de que PROMESA permitiera una redistribución del derecho a vivir aquí, a quedarse, a permanecer. Hay un cambio en la composición de quienes ejercen el derecho a vivir en Puerto Rico. Hasta la composición de la diáspora que busca regresar ha cambiado dramáticamente.
A cuatro años de los huracanes Irma y María, la recuperación ha sido lenta y desigual. Los datos son devastadores.
FEMA debió ser la primera línea de apoyo. Según los datos oficiales actualizados en 2021, unas 343,600 viviendas fueron afectadas por los huracanes Irma y María en Puerto Rico. Más de un millón de hogares solicitaron asistencia. La agencia federal denegó el 58 % de las solicitudes y sobre el 70 % de las apelaciones. Se estima que FEMA rechazó cerca de 70,000 solicitudes porque la persona solicitante no tenía un título formal sobre su vivienda. A final de cuentas, la asistencia promedio fue de 1,800 dólares por hogar. Esa cantidad no era suficiente para reparar viviendas, especialmente después de los huracanes cuando los costos de construcción se dispararon y el acceso a la mano de obra se dificultó aún más.
Los fondos de la Subvención en bloque para el desarrollo comunitario por desastres (CDBG-DR, por sus siglas en inglés), administrados por el Departamento de la Vivienda, venían a completar el proceso de recuperación, supliendo las ayudas que FEMA no dio o cuando su ayuda resultó insuficiente. Nuevamente, el Estado se va quedando corto.
De los 9,000 millones de dólares asignados en fondos CDBG-DR, cerca de 3,000 millones fueron destinados al programa de Reparación, reconstrucción o reubicación de viviendas (Programa R3) que empezó a recibir solicitudes durante el verano de 2019. La promesa del gobierno fue darles prioridad a las personas mayores de 65 años, con diversidad funcional, y que habían sufrido daños significativos a su vivienda, especialmente aquellos que aún tenían toldos azules en sus techos. Para enero de 2020, con 27,000 solicitantes, el Programa R3 había dejado de recibir solicitudes. A julio 2021, más de tres años desde que los huracanes pasaron por el archipiélago, sólo habían sido completadas 1,073 reparaciones y apenas 121 reconstrucciones.
Aunque más de tres años de esfuerzos de abogacía han logrado cambios importantes, el Programa R3 que se comenzó a implantar en el verano de 2019, el diseño mismo del Programa R3 deja a muchas personas atrás.
Sólo 2,744 de las personas que llegaron a solicitar tenían toldos azules en sus viviendas. Este número contrasta con la cantidad de personas que se habían reportado con toldos azules. Aunque para mayo de 2019, la prensa anunciaba que aún quedaban 30,000 viviendas con toldos azules. A la fecha se desconoce con certeza cuántas personas aún tienen toldos sobre sus casas, pero queda claro que el Programa R3 no alcanzó a una mayoría de estas personas.
De igual forma, las solicitudes de asistencia a los fondos CDBG reflejan las diversas vulnerabilidades. Se suele decir que en Puerto Rico la pobreza tiene cara de mujer, y vemos que la mayoría de las solicitudes, el 66 %, fueron hechas por mujeres. Además, el 41 % de las solicitantes indican que tienen al menos una persona con diversidad funcional en su núcleo familiar. La mayoría son adultos mayores.
Las agencias públicas encargadas del proceso de recuperación tienen que posicionarse alrededor de políticas públicas que acompañen a las personas sobrevivientes en sus complejidades u, otrora, asumir posturas que criminalizan y revictimizan a estas familias. Como hemos reiterado, tras el paso de Irma y María, las agencias del gobierno federal asumieron las más restrictivas interpretaciones a la normativa aplicable. Así, se les cerró la puerta a decenas de miles de familias sin títulos formales y a otros tantos quienes resultaron extraviados porque el sistema de asistencias no logró asumir la complejidad de un sistema de direcciones criollo. En el caso de las agencias locales, el inmovilismo y la indiferencia que marcaron los años tras María –en los cuales se dio la salida del entonces gobernador– se tradujeron en corrupción, en el escondite de suministros esenciales, políticas represivas tales como toques de queda y supresión del derecho a la protesta y la decisión de autoimponer reglas que eliminaron el acceso a grupos empobrecidos y sin títulos formales.
Transformar este panorama implica insistir en la responsabilidad primaria del gobierno ante la prevención, mitigación y recuperación de desastres. Por tratarse de un espacio colonial, esto implica tanto al gobierno de Puerto Rico como al de Estados Unidos. Este principio de los derechos humanos tiene consecuencias claras. Las agencias deben ser entidades facilitadoras de la recuperación, encargadas de ejecutar una política pública coherente que atienda tanto la justicia de viviendas, de tierras y de clima ante la crisis. Desde la conceptualización de los planes de manejo de desastre hasta el inventario de refugios, desde la provisión de viviendas seguras hasta la prohibición de desalojos, el rol del estado también ha de ser proactivo y de guardián de la dignidad humana tan lesionada en tiempos de desastres.
La amenaza de desalojo
Las políticas que prohibían, y aún limitan, las reconstrucciones en lugares inundables fomentan el desplazamiento forzoso y tienen impacto desigual.
La vivienda es un derecho humano; lo que implica que el Estado no puede interferir con su vivienda de manera injustificada. Entendemos que ocurre un desplazamiento forzoso cuando una o varias personas deben desalojar su vivienda, permanente o temporalmente, sin que exista una justa causa para hacerlo, sin que haya participación de las personas afectadas, y sin tomar en consideración los tejidos sociales de esas personas –no sólo la infraestructura física. Remover a las personas de sus comunidades debe ser siempre una determinación informada, voluntaria, que resulte de la evaluación mesurada de todas las alternativas razonables. Si algo nos enseñaron los desastres, es que ese tejido es la primera línea de respuesta.
El Programa R3, como se estableció inicialmente, impedía la reconstrucción de cualquier vivienda en una zona de riesgo (inundable o susceptible a deslizamientos). Aquellas personas cuya vivienda necesitara reparaciones que costaran más de 60 mil dólares o más de la mitad del valor de la estructura, sólo tendrían la opción de apoyo con reubicación. Esta prohibición era única para Puerto Rico, más restrictiva que en otras jurisdicciones que habían recibido fondos CDBG. Esta norma, de facto, implicaba un desalojo forzoso, pues no consideraba medidas de mitigación para reducir el riesgo al que estaba expuesta la vivienda. La única alternativa para la persona solicitante era permanecer en la vivienda afectada por los desastres sin recibir asistencia o mudarse.
En Puerto Rico, se ha construido en zonas de riesgo por distintas razones. Ante el fracaso del Estado de asegurar vivienda segura y asequible para todas, históricamente las personas empobrecidas han recurrido a espacios poco valorados, y muchas veces inseguros, para tener una vivienda que de otra forma no habría sido posible poseer. También hay muchas urbanizaciones, construidas con todos los permisos y autorizaciones en esas zonas a pesar del riesgo que ello implicaba para sus habitantes o comunidades cercanas. En otros tantos casos, las circunstancias de riesgo han cambiado con el paso del tiempo –por razones naturales y no naturales–convirtiendo zonas seguras en áreas inundables o susceptibles a deslizamientos y otros peligros. Para las comunidades empobrecidas, sin embargo, no hay medidas de mitigación consideradas; pero, sí se considera mejorar el sistema de bombas de drenaje para Ocean Park.
Los procesos para la rehabilitación de viviendas, pero muy especialmente los relacionados a reubicación de zonas de riesgo, nos han llevado a conversaciones con distintos grupos ambientales de acción climática: cómo atendemos la tensión entre los cambios climáticos, que son una emergencia, y la necesidad urgente de vivienda, que es igualmente una emergencia.
La justicia climática, partiendo de las bases de justicia ambiental, nos recuerda que el cambio climático no es causado ni afecta a todas las personas por igual. Algunas personas se afectan más; algunas personas se afectan primero. En ese sentido, reclama que se tomen pasos afirmativos concretos para atajar una crisis climática en atención a las necesidades, deseos y derechos humanos de las personas que con mayor crudeza experimentan los efectos adversos del clima cambiante. La experiencia de paralegales comunitarios, el programa de Ayuda Legal –dirigido a acompañar líderes comunitarias en un proceso de formación legal para adelantar sus causas y proyectos– nos ha ido acercando a esta tensión. Desde la perspectiva ambiental, se podría argumentar que la gente no debe vivir en la costa o en áreas inundables, pero está viviendo en ellas. Esto ha ido a problematizar y definir lo que es el derecho a la vivienda, a pensar en el derecho a permanecer, pero también a la posibilidad de un retiro planificado ante el avance de la crisis climática.
Los programas apuestan a la relocalización individual, que impide el retiro planificado de comunidades. Enmiendas al Plan de Acción CDBG-DR y el Plan de Mitigación permitieron que las personas en esta situación, si lo deseaban, pusieran en pausa su asistencia para evaluar actividades de mitigación individual, en específico la elevación de la propiedad reduciendo el riesgo de inundación de manera tal que la persona pudiera permanecer en el hogar. No estamos ante una medida comprensiva para reducir el número de personas que se enfrentan a riesgos naturales o construidos. Esta drástica medida del desplazamiento no está supeditada, por ejemplo, a que el hogar en efecto haya sufrido daño por inundaciones. Tampoco se implementará luego de un proceso de planificación y participación comunitaria en que las personas puedan incidir sobre su destino.
Ésa es una conversación que algunos espacios están listos para tener, pero no todos. Por otro lado, en muchas comunidades no están en condiciones de tener esa conversación, precisamente debido a la precariedad; porque la preocupación principal es el techo. Decirles que la única ayuda es para que dejen sus espacios, no es justo ni fomenta un diálogo informado. Y ésta no es sólo una conversación extensa, sino desigual porque, por definición, son personas pobres las que necesitan apoyo del Estado para recuperar o tener una vivienda digna. A una semana del huracán María, cuando le hablaron de Juana Matos, Ricky Rosselló dijo que se tenían que ir de allí y, en el mismo respiro, dijo que en Ocean Park iban a poner más bombas. Para la gente con recursos, la relocalización en efecto es la última opción. Si no tenemos una conversación que reconozca las necesidades y derechos de las personas de forma equitativa, no se puede pensar en retiro planificado.
Esto va a tomar tiempo. Es una conversación que debimos tener 40 años atrás. Sí, los sectores ambientalistas llevan ese mismo tiempo alertando que no se puede construir en la costa como hemos hecho. Nadie debe vivir en un lugar que pone su vida, integridad física o su dignidad en peligro. La mitigación puede y debe tener un rol en los procesos de desastre, que considere tanto los riesgos actuales como aquellos previsibles ante los cambios en el clima. Reconocemos que la mitigación no siempre es viable o efectiva. Más aún, determinadas medidas de mitigación pueden tener impactos adversos sobre el ambiente, sobre otras comunidades e, incluso, sobre las comunidades que se pretenden beneficiar. Pero la respuesta no puede ser sacar a la gente por la fuerza. El Departamento de la Vivienda y algunos municipios han dicho que la mejor forma de mitigar es reubicar. Pero no podemos tratar a la gente como ganado. Hablado desde el privilegio de quienes no tenemos que reubicarnos o podemos reubicarnos con poco costo a nuestro bienestar.
Recuperación justa
Definimos recuperación justa como los derechos de las personas a que los procesos de recuperación atiendan necesidades y derechos humanos. Desarrollamos este concepto porque luego de los huracanes percibimos que hacía falta un sí, un afirmativo, un contenedor de derecho internacional, pensando a largo plazo, en el contenido político.
Operacionalizamos la recuperación justa basados en tres principios:
– Acceso equitativo a los fondos de recuperación
– Cero desplazamientos forzosos
– Participación real y efectiva en la toma de decisiones para la recuperación
Parte de plantear ese sí, es que la gente se iba a relacionar con el espacio geográfico de sus recursos naturales, de su comunidad, y con la posibilidad de quedarnos aquí. En el proceso, se fueron juntando muchos elementos como el derecho al techo, la austeridad y la lucha por la justicia climática.
Estos últimos meses, han comenzado a integrar más claramente justicia en vivienda con justicia climática. Reconocemos la crisis climática, pero también la tensión entre el derecho urgente a la vivienda y el de construir un país capaz de adaptarse ante los cambios climáticos. Al principio, la urgencia era que la gente no tenía techo, no tenía comida y se ha ido agrandando –partiendo de las mismas bases de justicia social– porque la gente que se queda atrás en los procesos de recuperación es quien más se afecta por la crisis climática.
Cuando se considera el asunto climático, el proceso de recuperación desde el Estado tiende a ver a la naturaleza como víctima o la causa de los problemas, cuando, más bien, la solución tiene que buscar integrar a la naturaleza. Nada mitiga una inundación como un mangle. Pero el proceso actual se basa en más proyectos de infraestructura, por ejemplo, las canalizaciones de ríos. Al momento de buscar otras alternativas que puedan integrar la naturaleza en el proceso de recuperación, usualmente se queda sin ideas. La justicia climática a la que aspiramos considera el impacto del cambio climático mientras que reconoce las desigualdades sociales, económicas y raciales que coloca a las personas en posición de vulnerabilidad.
Para adelantar nuestro trabajo de recuperación justa desde una perspectiva que incluya la justicia climática, hemos profundizado en nuestra colaboración con Amigxs del Mar y La Maraña. Esta colaboración pretende fomentar debates públicos y cambios de narrativas sobre el futuro post desastre, centrando el trabajo en la defensa de los derechos humanos y los bienes comunes. Esta colaboración también se nutre del trabajo en materia de promoción ambiental, planificación participativa y vivienda digna que hemos realizado las tres organizaciones. Nuestro esfuerzo se asienta sobre cuatro años de experiencia desafiando desastres como huracanes, terremotos y una pandemia, mientras se aborda un telón de fondo de desigualdad, racismo sistémico y la erosión de los bienes comunes públicos. Esto nos ayudará a diseñar una hoja de ruta de políticas públicas que integre vivienda, tierra y justicia climática.
Políticas públicas para una recuperación justa y el derecho a la vivienda
Tener un título informal o tener una hipoteca en una zona denominada como peligrosa, igual que vivir en una zona de riesgo, activa disposiciones que tienen como consecuencia la negativa de ayuda, incluyendo la relocalización asistida con fondos de recuperación. Además de ser un asunto relacionado al empobrecimiento de gran parte de la población, también es un asunto de raza. Fueron el sistema esclavista y el racismo institucionalizado los que impidieron que mucha gente en lugares como Loíza o Salinas tuviera título de propiedad.
Hay que cambiar la forma de ejercer tenencia de la tierra y de vivienda: que la titularidad no sea limitante para recibir asistencia. Al paso del huracán María, la titularidad se convirtió en el factor más limitante para que FEMA denegara asistencia, con casi 70,000 solicitudes rechazadas por esa razón. La formalidad de la tenencia a través de un título de la propiedad no puede ser fundamento para que el Estado no ayude a una persona a tener una vivienda digna después de un desastre. Primero, porque nuestro sistema legal no exige un título formal para poder tener derechos sobre una vivienda. Segundo, y más importante, porque la integridad física y la vida misma de la persona puede estar en juego por falta de un trámite legal.
Nuestro trabajo con personas vulnerabilizadas, a las que el sistema les ha negado la posibilidad de tener un titulo, con los beneficios que ello representa, nos obliga a plantearnos cuál es el rol de la titularidad. Se han planteado alternativas de propiedad colectiva o cooperativa. Nosotras sostenemos que ésa es una determinación de cada comunidad, en respuesta a sus propios deseos y necesidades, en la que no hay una fórmula para asignar mejores modelos de titularidad. Aspiramos, sí a que la gente pueda ejercer el derecho a tener, disfrutar, heredar o transmitir su vivienda sin trabas legales que reproduzcan las inequidades que nos trajeron a este punto.
Hace unos meses, a solicitud de Ayuda Legal, el HUD emitió una comunicación sobre preguntas frecuentes en la que afirmaron que no eran ellos quienes establecían el requisito de titularidad para la asistencia de recuperación. Contrario a lo que había sostenido el Departamento de la Vivienda, que había usado al HUD como excusa para justificar dicho requisito, la agencia federal dejó claro que permite y fomenta que las entidades que manejan los fondos usen medidas alternativas al título formal para determinar quién puede recibir asistencia.
En cuanto a las zonas de riesgo, el lenguaje de las últimas enmiendas al Programa R3 es una pequeña victoria: la reubicación es una opción, pero la persona puede considerar si hay medidas de mitigación viables y posibles para disminuir el riesgo que enfrenta su vivienda antes de la relocalización. La persona puede poner su solicitud en pausa en lo que se consideran medidas de mitigación, siendo la elevación de la casa la mitigación principal. Se están abriendo puertas.
Necesitamos además una política pública que promueva el derecho a la vivienda ante desastres. Apostamos a una autorización permanente de fondos CDBG-DR, y guías uniformes para su uso, para evitar restricciones arbitrarias locales como ha pasado en Puerto Rico, como sucedió con el requisito de titularidad para la elegibilidad a los fondos. Nos urgen, además, cambios que eviten que requerir asistencia sea un proceso de empobrecimiento mayor, como acontece cuando una familia tiene una casa de 3 cuartos, los hijos han emigrado y la familia recibe apoyo para una casa de sólo 1 cuarto porque es el que está ocupado actualmente.
Finalmente, apoyamos la moratoria de construcciones en costas que grupos defensores del ambiente han reclamado. Entendemos que el primer paso para evaluar la situación de las viviendas en áreas de riesgo es evitar que se extienda la huella construida en ellas.
Si bien entendemos el malestar y las críticas sobre la dependencia de fondos federales, estos fondos atienden una necesidad urgente y apremiante, además de que son la única inyección de capital que recibiremos en un momento de crisis. Necesitamos un balance entre asegurar la autogestión y seguir pidiendo cuentas al Estado, que es quien pone a las personas en condiciones de vulnerabilidad. Incluso estos fondos pueden ser vistos como una forma de reparación ante el colonialismo.
El trabajo legal como estrategia
El proceso de abogacía funciona, pero toma tiempo. Desde Ayuda Legal el trabajo de derecho sirve como herramienta para organizarse alrededor de estos temas. Esta labor rinde frutos, abre espacios de colaboración. Las victorias, si bien algunas pequeñas o tardías, se han logrado. Decir que sabemos ganar es hacer frente a un poder que invisibiliza a las personas empobrecidas y que beneficia a grupos en términos sociales y económicos. Saber ganar es reconocer que los espacios de victoria política también requieren ser resignificados. Recientemente el gobernador vetó un proyecto legislativo histórico que logró aunar suficiente apoyo como para ser aprobado en Cámara y Senado. Se trató de una iniciativa para frenar desalojos ante desastres, una medida que no parecería tan radical si no fuera por un espacio cada vez más conservador. El veto sí fue un golpe –indudablemente– pero era esperado. No es un indicador de derrota porque hemos sido capaces de elevar una discusión y adelantar la construcción de espacios desde los cuales se piensa y reclama la vivienda digna, asequible y segura. La ola de apoyo recibida tras el anuncio del gobernador, la inversión de recursos por parte de banca y cooperativas para acallar el esfuerzo legislativo, la poca tolerancia que nos tienen los arrendadores en contraste a la confianza que hemos generado en organizaciones, grupos y público son síntomas de que el trabajo se está haciendo con éxito. Nuestro espacio es el de política pública y apoderamiento legal, también es el del acompañamiento y del cambio de narrativas y ésas son labores ante las cuales el poder se queda sin recursos.
